Ricorso per conflitto di attribuzioni ex art. 134 della
Costituzione nell'interesse della Regione Siciliana, in persona del
Presidente pro tempore Sebastiano Musumeci, rappresentato e difeso,
sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura in calce al
presente atto, e come da delibera di Giunta regionale 25 novembre n.
494, dagli avvocati Gianluigi Maurizio Amico (PEC:
gianluigimaurizioamico@pecavvpa.it) e Giuseppa Mistretta (PEC:
giuseppa.mistretta@pec.net) dell'Ufficio legislativo e legale della
Presidenza della Regione Siciliana (fax 091-6254244), elettivamente
domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione Siciliana in
Roma - via Marghera n. 36;
contro:
il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi -
piazza Colonna n. 370 - rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma - via dei
Portoghesi n. 12;
la Corte dei conti Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, con domicilio in Roma - via A. Baiamonti n.
25, resistenti;
per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto tra la
Regione Siciliana e la Corte dei conti Sezioni riunite in speciale
composizione, in sede giurisdizionale, per effetto dell'emanazione
del dispositivo reso all'udienza del 7 ottobre 2021, in relazione al
ricorso n. 740/SR/DELC/, proposto ex art. 11, comma 6, lettera e),
c.g.c.. dalla Procura Generale presso la sezione giurisdizionale
d'appello della Corte dei conti per la Regione Siciliana avverso la
decisione di parifica del Rendiconto della Regione Siciliana n.
6/2021/SS.RR./PARI resa dalle Sezioni riunite della Corte dei conti
per la Regione Siciliana.
In particolare per la dichiarazione che la Corte dei conti
Sezioni riunite in speciale composizione in sede giurisdizionale, con
l'emanazione della citata decisione ha leso le attribuzioni
costituzionali riconosciute alla Regione Siciliana e nella specie
l'autonomia e l'esercizio delle prerogative dell'Assemblea regionale
siciliana (ARS), non arrestando la procedibilita' del giudizio di
appello a seguito della promulgazione della legge regionale n. 26 del
2021, di approvazione del Rendiconto 2019, in violazione alle
disposizioni di cui all'art. 100 del codice di procedura civile ed
all'art. 150 del regio decreto n. 827/1924, ed in assoluta
controtendenza con la consolidata giurisprudenza nella materia che ha
sempre riconosciuto la funzione ausiliaria nel giudizio di parifica
del rendiconto della Corte dei conti e l'intangibilita' del
rendiconto successivamente ed autonomamente approvato dall'Organo
legislativo.
Fatto
l. In data 2 luglio 2021 e' stata depositata in Segreteria dalle
Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione Siciliana in
sede di giudizio di parifica del rendiconto generale della Regione
Siciliana per l'esercizio finanziario 2019, la decisione n.
6/2021/SS.RR./PARI, il cui dispositivo era stato letto all'udienza
del 18 giugno 2021.
Con ricorso ex art. 11, comma 6, lettera e), c.g.c. la Procura
Generale presso la Sezione giurisdizionale d'Appello della Corte dei
conti per la Regione Siciliana, ha impugnato la suindicata decisione
limitatamente ai profili relativi a:
Fondo crediti di dubbia esigibilita' (FCDE) accantonato nel
risultato di amministrazione del rendiconto relativo all'esercizio
finanziario 2019 e calcolato sulla base delle risultanze contabili
relative al quinquennio 2014/2018, conformandosi all'orientamento
espresso dalle Sezioni riunite per la Regione Siciliana della Corte
dei conti (SS.RR.) nella decisione n. 6/2019/SS.RR./PARI che ha
definito il giudizio di parificazione per l'esercizio 2018,
costringendo la Regione a mutare le precedenti modalita' operative;
capitoli di spesa 9000023 e 214918 e di entrata 3684, 3685,
3358, 3415, 3486 e 3365, sollevando la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge regionale n. 3/2016, con
riferimento agli articoli 81, terzo comma e 117, secondo comma,
lettere e) ed m), della Costituzione, motivandola, sotto il profilo
della rilevanza, con la circostanza che l'accoglimento della
questione provocherebbe «l'aumento del disavanzo da fondi ordinari
della Regione e l'obbligo del reintegro dei fondi vincolati non
regionali per pari importo»; e sotto il profilo della fondatezza
limitandosi a contestare genericamente l'affermazione delle SS.RR.,
secondo la quale, nel caso di specie, non sussisterebbero elementi
processuali idonei a ravvisare la lesione dei LEA.
La Regione Siciliana si e' costituita nel relativo giudizio
sostenendo che con la deliberazione 7 settembre 2021, n. 354, la
Giunta di Governo della Regione Siciliana ha esitato il disegno di
legge «Approvazione del Rendiconto generale della Regione per
l'esercizio finanziario 2019 e del Rendiconto consolidato di cui al
comma 8 dell'art. 11 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e
successive modifiche ed integrazioni».
Esso e' stato depositato presso l'organo legislativo e cioe'
l'Assemblea regionale siciliana (ARS), assumendo il numero di disegno
di legge (ddl) 1067. La II Commissione legislativa permanente
Bilancio dell'ARS ha trattato ed esitato favorevolmente il predetto
disegno di legge nella seduta del 15 settembre u. s., come risultante
dal relativo verbale-ordine del giorno. In data 21 settembre 2021
sono iniziati i lavori dell'aula poi sfociati nell'emanazione della
legge regionale 30 settembre 2021, n. 26, pubblicata nella G.U.R.S. 5
ottobre 2021, n. 44, parte I.
La Regione Siciliana nelle difese spiegate ha pregiudizialmente
sostenuto, l'inammissibilita'/improcedibilita' del ricorso per
sopravvenuta carenza dell'interesse ad agire, e quindi la cessazione
della materia del contendere, a seguito dell'approvazione del
rendiconto generale della Regione Siciliana.
Cio', alla luce di una giurisprudenza consolidata delle stesse
Sezioni riunite della Corte dei conti, le quali in analoghe
fattispecie hanno sempre affermato che l'interesse a ricorrere
permane «fintantoche' l'Assemblea legislativa della Regione stessa,
nell'esercizio delle sue prerogative autonomamente esercitabili,
approvi con legge il rendiconto generale. Detta legge ... fa cessare
... l'interesse ad agire, precludendo cosi' la possibilita' di ogni
impugnazione sulla deliberazione emessa al termine del giudizio di
parifica» (cfr. sentenza n. 27/2014/EL e n. 44/2017/EL).
Si tratta di una conclusione derivante dalla funzione di
ausiliarieta' che il giudizio di pari fica svolge rispetto
all'assemblea legislativa regionale, chiamata ad approvare il
rendiconto. Nella considerazione che «la decisione di parifica
costituisce, infatti, momento conclusivo dell'attivita' di controllo
svolta dalla Sezione regionale di controllo e funge da presupposto
necessario e ineludibile per pervenire all'intangibilita' del
rendiconto successivamente ed autonomamente approvato dall'Organo
legislativo (sentenza n. 27/2014/EL)».
Nella consapevolezza quindi, della piena distinzione ed autonomia
fra la sfera di competenza della Corte dei conti e l'autonoma
funzione politica della Regione, esercitata quest'ultima mediante
l'approvazione del rendiconto con legge all'esito del giudizio di
parifica e soprattutto alla luce della circostanza che «le funzioni
di controllo non possono essere spinte sino a vincolare il contenuto
degli atti legislativi o a privarli dei loro effetti», e che «le
funzioni della Corte dei conti trovano un limite nella potesta'
legislativa dei Consigli regionali che, in base all'assetto dei
poteri stabiliti dalla Costituzione, la esercitano in piena autonomia
politica, senza che organi a essi estranei possano ne' vincolarla ne'
incidere sull'efficacia degli atti che ne sono espressione» (Corte
costituzionale sentenza n. 39/2014, Corte dei conti, Sezioni riunite
in s.g. in speciale composizione sentenza n. 1/2019/EL).
Nel merito, ha comunque sostenuto che l'approvazione del
rendiconto con legge e la conseguente cessazione della materia del
contendere rendono, altresi', irrilevante la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge regionale n.
3/2016, sollevata dal ricorrente, il cui presupposto e', oltre alla
non manifesta infondatezza, la rilevanza ai fini della decisione nel
presente giudizio.
D'altronde, la questione di legittimita' costituzionale del
citato art. 6 della l.r. n. 3/2016, gia' sollevata dallo stesso
Procuratore generale era stata dichiarata inammissibile dalle SS.RR.
per la Regione Siciliana in Sede di controllo, che ha avuto modo di
evidenziare che «il PM, effettuata una ricognizione delle criticita'
emerse in sede istruttoria circa la c.d. "perimetrazione sanitaria" e
richiamate recenti pronunce della Corte costituzionale in materia di
garanzia dell'erogazione dei LEA, nulla argomenta, viceversa,
sull'effettiva incidenza della norma ai fini della decisione da
assumere, anche alla luce degli esiti del contraddittorio effettuato
nell'adunanza del 3 giugno.
Il vaglio della rilevanza, infatti, secondo il prevalente
orientamento giurisprudenziale piu' recente, deve tener conto della
circostanza che la norma cui la questione si riferisce dovra'
necessariamente trovare applicazione, secondo un nesso di stretta
strumentalita', non potendo, il giudizio a quo essere altrimenti
deciso.
Peraltro, nella specie, come emerge anche dalla memoria
depositata dall'Amministrazione regionale sulla prospettata questione
di legittimita' costituzionale, non sussistono elementi processuali
idonei a ravvisare la lesione dei LEA.
Inoltre, quale constatazione dirimente, non sussiste neppure il
nesso di pregiudizialita' normativa, poiche' come emerge dalla
relazione di accompagnamento e dalla presente deliberazione sul
rendiconto (v infra pag. 77 ss.), la vigenza delle disposizioni in
questione non impedisce alle Sezioni riunite di adottare la
dichiarazione di irregolarita' delle spese individuate all'interno
del "perimetro sanitario. In conclusione, la questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal pubblico ministero va
dichiarata inammissibile, non avendo la Parte pubblica neppure
individuato i capitoli di spesa inficiati dalla dedotta
illegittimita' costituzionale, e comunque irrilevante ai fini del
presente giudizio sul rendiconto della Regione Siciliana per
l'esercizio 2019».
Peraltro, la prospettazione assiomatica di insufficienza di
risorse finanziarie sul Fondo sanitario, da cui deriverebbe una
inadeguata erogazione dei LEA nel corso dell'anno 2019, non appare
sostenuta da specifici elementi a supporto ed anzi risulta
contraddetta dall'analisi delle risultanze finanziarie validate dai
tavoli tecnici ministeriali.
Con riferimento, invece, alla corretta quantificazione del FCDE,
si sono contestate le tesi spiegate ex adverso, richiamando le
precedenti pronunce della Corte dei conti per la Regione Siciliana
sul tema, gia' in sede di verifica del rendiconto generale
dell'esercizio 2017, con la quale e' stato sottolineato che il
quinquennio da prendere a riferimento ai fini del calcolo della media
delle riscossioni per il corretto computo del FCDE e' quello
antecedente all'esercizio finanziario in esame (ovvero per il
rendiconto 2018, il quinquennio 2013-2017 e, conseguentemente, per il
rendiconto 2019, il quinquennio e' quello 2014-2018).
2. Cio' posto, all'udienza del 7 ottobre 2021, fissata per la
discussione del ricorso i procuratori generali nell'esercizio della
funzione requirente, hanno ritenuto preliminarmente inammissibile la
questione di correzione di errore materiale sollevata dal Procuratore
regionale presso la sezione di controllo per la Regione Siciliana sul
testo della decisione di Parifica, poi impugnata, ed hanno chiesto al
collegio la declaratoria della cessazione della materia del
contendere per sopravvenuta carenza di interesse ad agire, a seguito
della promulgazione della citata legge regionale n. 26/2021 di
approvazione del Rendiconto 2019.
Anche la difesa regionale, ha insistito per l'improcedibilita'
del ricorso richiamando gli scritti difensivi.
A conclusione dell'udienza di discussione, la Corte dei conti a
Sezioni riunite in s.g., in speciale composizione ha, tuttavia,
pronunciato il seguente dispositivo:
«accoglie l'istanza di correzione di errore materiale e, per
l'effetto, dispone che in fronte della decisione sia apposta
l'intestazione "In nome del popolo italiano":
accoglie il primo motivo di ricorso e, per l'effetto, accerta
che il Fondo crediti di dubbia esigibilita' debba essere
rideterminato in aumento di euro 43.503.986,07 anziche' di euro
34.992.196,45 come accertato dalle Sezioni riunite siciliane;
con separata ordinanza, solleva questione di legittimita'
costituzionale in merito all'art. 6 della legge della Regione
Siciliana 17 marzo 2016, n. 3 e conseguentemente sospende il giudizio
quanto agli effetti sul saldo determinato dai capitoli di spesa
interessati dalla suindicata legge».
Il dispositivo impugnato e' illegittimo e violativo delle
attribuzioni costituzionali e statutarie della Regione Siciliana.
Nelle more del deposito delle motivazioni della sentenza e
riservandosi di integrare le proprie difese, se ne chiede
l'annullamento per i seguenti motivi di
Diritto
1. Lesione da parte della Corte dei conti a Sezioni riunite in s.g.,
in speciale composizione delle attribuzioni legislative
costituzionalmente garantite alla Regione Siciliana.
a) Sull'ammissibilita' del ricorso.
Le regioni possono proporre ricorso per conflitto di
attribuzioni, a norma dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, quando esse lamentino una lesione di una propria
competenza costituzionale. Sin dalla sentenza n. 40 del 1977, la
Consulta adita ha affermato che «la natura dell'atto, che si affermi
invasivo dell'altrui competenza costituzionale, non ha mai assunto,
nella giurisprudenza di questa Corte, rilievo determinante ai fini
dell'ammissibilita' di conflitti tra Stato e regioni».
Percio', in antitesi rispetto a precedenti pronunce in cui la
prospettiva adottata era stata quella della c.d. vindicatio
potestatis, l'idoneita' dell'atto a fungere da base dei conflitti
intersoggettivi da c.d. interferenza o da menomazione viene oggi
misurata in relazione non gia' alla natura dell'atto stesso, ma «alla
[rispettiva] potenziale lesivita' dell'ordine costituzionale delle
competenze».
In tale direzione «la figura dei conflitti di attribuzione non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
se', ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto».
Nel campo specifico dei rapporti con l'Autorita' giudiziaria, la
giurisprudenza costituzionale si e' attestata su una concezione del
conflitto come un'estensione o rovesciamento della vindicatio
potestatis, cioe' come contestatio potestatis. Lo stesso concetto si
e' espresso con la locuzione «superamento di limiti esterni», dal
quale derivi un'illegittima situazione di soggezione, indipendente
dal contenuto dell'atto dell'Autorita' giudiziaria.
Nella fattispecie, non spetta a organi giudiziari alcun potere di
ingerenza nell'esercizio delle funzioni costituzionalmente riservate
alla Regione che connotano il «livello costituzionale dell'autonomia
garantita alla Regione», la' dove si abbia estrinsecazione di scelte
politiche libere, sanzionabili solo politicamente (per il principio
Corte costituzionale n. 70/85 e n. 337/2009).
In tutti questi casi, il conflitto verrebbe, infatti, a
configurarsi non come controllo sul contenuto dell'attivita'
giurisdizionale, ma come garanzia di sfere di attribuzioni che si
vogliono costituzionalmente protette da interferenze da parte di
organi della giurisdizione o che si vogliono riservare al controllo
di altra istanza costituzionale.
Anche di recente, infatti, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di
chiarire che «(i)n disparte la possibilita' che l'atto oggetto del
conflitto possa essere altresi' impugnato in sede giurisdizionale,
quel che rileva e' (...) il tono costituzionale del conflitto stesso,
il quale sussiste quando il ricorrente non lamenti una lesione
qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali
(ex plurimis, sentenze n. 28 del 2018, n. 87 del 2015 e n. 52 del
2013)»: sicche', "q)uando (...) oggetto di ricorso siano sentenze o
altri atti giurisdizionali, il conflitto intersoggettivo e'
costantemente ritenuto ammissibile, in presenza delle anzidette
condizioni».
Da qui, la piena ammissibilita' anche del presente ricorso,
attraverso il quale, per l'appunto, la Regione non intende affatto
negare l'esercizio della funzione giurisdizionale da parte della
Corte dei conti, bensi' il venir meno in concreto dell'utilita' di
una pronuncia del medesimo Collegio in conseguenza dell'approvazione
del rendiconto con legge. Circostanza che avrebbe dovuto condurre
l'Organo giurisdizionale ad arrestare il procedimento, dichiarando la
cessazione della materia del contendere, non in relazione alla
composizione degli interessi delle parti, ma per il sopravvenuto
venir meno dell'interesse ad agire.
b) Sulla violazione delle Prerogative costituzionali.
L'art. 19, III comma, dello Statuto della Regione Siciliana
prevede che il rendiconto relativo all'esercizio finanziario, venuto
in scadenza l'anno precedente e predisposto dal Governo, sia
approvato con legge dall'Assemblea.
Con il rendiconto generale, l'amministrazione regionale espone le
risultanze degli atti di gestione del bilancio nel corso dell'anno
precedente. Il relativo disegno di legge e' atto di iniziativa
governativa e la sua approvazione da parte dell'organo legislativo
costituisce atto tipico di controllo politico sull'operato
dell'esecutivo.
Nell'esplicazione di questa importante funzione parlamentare si
inserisce, storicamente, il giudizio di parifica della Corte dei
conti che, sin dagli albori dello Stato unitario (cfr. articoli 29 e
32 della legge 14 agosto 1862, n. 800), ha esercitato una funzione
certativa delle risultanze di gestione del bilancio pubblico.
Si segnala che gia' all'indomani dell'entrata in vigore della
Costituzione repubblicana, la Regione Siciliana, con il decreto
legislativo di attuazione n. 655 del 1948, ha fatto rinvio alla
disciplina nazionale circa le modalita' di presentazione e la
struttura stessa del rendiconto, di guisa che il giudizio di
parifica, da parte delle Sezioni riunite per la Regione Siciliana, e'
sempre intervenuto quale momento fondamentale del ciclo di bilancio
ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico sulla Corte dei
conti di cui al regio decreto n. 1214 del 1934.
Con riferimento alle regioni, tra l'altro, l'articolo 1, comma 5,
del decreto-legge n. 174/2012 prescrive, all'ultimo periodo, che «La
decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della Giunta regionale e al Consiglio regionale», con il sostanziale
obiettivo di adattare all'assetto istituzionale regionale il modulo
procedurale previsto per lo Stato, che vede la trasmissione della
decisione della Corte dei conti al Parlamento, unitamente alla gia'
esposta relazione ex art. 41, regio decreto n. 1214/1934.
Ha chiarito in proposito la Corte costituzionale adita che «Il
Parlamento viene successivamente chiamato ad approvare a sua volta -
nell'esercizio della sua autonoma funzione politica - il rendiconto
governativo (art. 81, comma 1, Cost.)» (Corte cost. 19 dicembre 1966,
n. 121). Tali principi affermati dalla Consulta, afferendo ai
connotati ontologici del giudizio di parifica e del suo esito, non
possono che riferirsi anche alla parifica del rendiconto regionale,
che costituisce anch'essa espressione della funzione «referente ed
ausiliaria» della Corte dei conti (art. 100 Cost.) nonche' della
posizione di indipendenza, terzieta' e imparzialita' con la quale
detta funzione e' esercitata (art. 108 Cost.) nei confronti di
Parlamento e Governo, quali supremi organi costituzionali di
indirizzo politico-amministrativo. La funzione ausiliaria e referente
della Magistratura contabile preposta non possono che essere
pertinenti anche con riferimento a Consiglio e Giunta regionale (da
investire degli esiti della verifica in forza della trasmissione
della delibera di parifica ai rispettivi presidenti) quali supremi
organi di indirizzo politico-amministrativo e di Governo regionale
(v. Corte conti, Sez. autonomie, 26 marzo 2013, n. 9).
Orbene, dato per assodato che la pronuncia avente per oggetto il
rendiconto delle regioni a statuto speciale non si differenzia dal
giudizio sul rendiconto generale dello Stato (sentenza n. 121 del
1966), la funzione di tale decisione e' quella di concludere un
procedimento complesso che implica la verifica della regolarita'
amministrativo-contabile di tutte le operazioni sottostanti i conti
del bilancio, dello stato patrimoniale e del Conto economico. Cio' al
fine di dare giuridica certezza alle risultanze del bilancio
attraverso un sistema garante dell'affidabilita' degli enti circa la
dimostrazione della situazione economico-finanziaria.
Con riguardo alla parifica del rendiconto, le sfere di competenza
della Regione e della Corte dei conti si presentano, quindi, distinte
e non confliggenti. Nella sostanza appare consolidato il principio in
base al quale nel giudizio di parifica le Sezioni riunite regionali
si pronunciano sul rendiconto regionale, nell'esercizio di una
funzione rigorosamente neutrale e disinteressata, con una decisione a
carattere di definitivita'.
Purtuttavia, assecondare la sindacabilita' della descritta
funzione di controllo, da parte delle Sezioni riunite in speciale
composizione in sede giurisdizionale, anche oltre la previsione
normativa, potrebbe avere effetti di non secondario rilievo
costituzionale: il riconoscimento, in via pretoria, di un secondo
grado di giudizio in materia di parificazione, a fronte
dell'approvazione con legge del rendiconto sulla base delle
indicazioni fornite in sede di parifica, comporta, infatti, una
interferenza in un procedimento legislativo di esclusiva pertinenza
regionale, con effetti inevitabili su di una prerogativa propria
dell'assemblea legislativa regionale.
Sostanzialmente la vis espansiva, esasperatamente applicata ad
atti preordinati a dare certezza (delibera di parifica), potrebbe
minarne in radice quell'attendibilita' che l'attivita' di controllo
ha inteso garantire, nella considerazione che la stessa si esplica
con un provvedimento di natura giurisdizionale, non impugnabile nel
merito e quindi definitivo, idoneo, nel caso di specie, a ledere le
attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione, oltre che
dalle norme statutarie e dalle sue norme di attuazione (decreto
legislativo 18 giugno 1999, n. 200 «Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Siciliana recanti integrazioni e modifiche al
decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, in materia di istituzione
di una sezione giurisdizionale regionale d'appello della Corte dei
conti e di controllo sugli atti regionali»), dallo stesso titolo V
della Parte seconda della Costituzione, che ha soppresso i controlli
ad effetto giuridico preclusivo prima esistenti, dell'autonomia
finanziaria spettante alla Regione.
In definitiva si riprodurrebbero le stesse conseguenze che hanno
condotto a ritenere costituzionalmente illegittimo il comma 7
dell'art. 1, del decreto-legge n. 174 del 2012, che disciplinava gli
interventi che gli enti controllati e, tra questi, le regioni, sono
tenuti a porre in essere in seguito alla pronuncia del giudizio di
controllo operato dalla Corte dei conti ai sensi dei commi 3 e 4
nonche' le conseguenze della mancata adozione degli stessi. In
particolare, in base a tale disposizione, dalla pronuncia di
accertamento adottata dalla competente sezione regionale di controllo
della Corte dei conti poteva conseguire «l'obbligo di adottare (...)
i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarita' e a ripristinare
gli equilibri di bilancio», cioe', nella specie, l'obbligo di
modificare la legge di approvazione del bilancio o del rendiconto
mediante i provvedimenti, anch'essi legislativi, necessari per la
rimozione delle irregolarita' e il ripristino degli equilibri di
bilancio. Dall'omissione della trasmissione di detti provvedimenti o
dalla verifica negativa della sezione regionale di controllo della
Corte dei conti in ordine agli stessi, derivava la preclusione
dell'attuazione dei programmi di spesa per i quali fosse accertata la
mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilita'
finanziaria.
La disposizione impugnata attribuiva, dunque, alle pronunce di
accertamento e di verifica delle sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti l'effetto, da un canto, di vincolare il contenuto
della produzione legislativa delle Regioni, obbligate a modificare le
proprie leggi di bilancio, dall'altro, di inibire l'efficacia di tali
leggi in caso di inosservanza del suddetto obbligo (per la mancata
trasmissione dei provvedimenti modificativi o per la inadeguatezza
degli stessi).
La Corte adita e' stata chiamata ad intervenire sulla
disposizione richiamata, affermando che le citate «conseguenze» non
possono essere fatte discendere da una pronuncia della Corte dei
conti, le cui funzioni di controllo non possono essere spinte sino a
vincolare il contenuto degli atti legislativi o a privarli dei loro
effetti. «Le funzioni di controllo della Corte dei conti trovano
infatti un limite nella potesta' legislativa dei Consigli regionali
che, in base all'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, la
esercitano in piena autonomia politica, senza che organi a essi
estranei possano ne' vincolarla ne' incidere sull'efficacia degli
atti che ne sono espressione (salvo, beninteso, il sindacato di
costituzionalita' delle leggi regionali spettante alla Corte
costituzionale). La Corte dei conti, d'altro canto, e' organo che -
come, in generale, la giurisdizione e l'amministrazione - e'
sottoposto alla legge (statale e regionale); la previsione che una
pronuncia delle sezioni regionali di controllo di detta Corte possa
avere l'effetto di inibire l'efficacia di una legge si configura,
percio', come palesemente estranea al nostro ordinamento
costituzionale e lesiva della potesta' legislativa regionale»
(sentenza n. 39/2014).
Se cosi' e', ovvero se il giudizio di parificazione deve
intendersi quale sede naturale per accertare gli scostamenti dai
parametri costituzionali e correggerli preventivamente in modo da
evitare successivi paralizzanti ricorsi di incostituzionalita', la
pronuncia contestata, a fronte della emanazione della legge di
approvazione del rendiconto - conforme, peraltro, al giudizio di
parificazione espresso dalla sezione di controllo regionale - e
quindi dell'improcedibilita' del ricorso per sopravvenuta carenza di
interesse ad agire, interviene forzatamente sulla potesta'
legislativa regionale con potenziali effetti inibitori sull'efficacia
della medesima legge regionale.
Proprio con riferimento ai contenuti di tale giurisdizione, le
stesse Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale
in speciale composizione hanno gia' avuto modo di affermare che,
quella sorta di revisio prioris istantiae del tutto peculiare
riconosciuta allo stesso organo giurisdizionale: «e' attuata
lasciando in ogni caso ferma la diversa natura delle diverse
attribuzioni in sede di controllo e giurisdizionale della Corte dei
conti», sicche', nel caso di specie, «la revisio e' finalizzata
soltanto a verificare la conformita' rispetto all'ordinamento della
deliberazione emessa all'esito del giudizio di parifica, e al solo
fine di determinarne la conferma o l'annullamento» (sentenze n.
2/2013/EL, n. 11/2014/EL e 44/2017).
La revisio prioris istantiae postula, dunque, nel caso di
impugnazione della delibera che conclude il giudizio di parifica, un
insieme di poteri cognitivi da parte delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione finalizzati esclusivamente a
sindacare i limiti esterni della funzione attribuita alla Sezione
regionale nei termini sopra descritti e cio' in coerenza con la
peculiare natura del giudizio di parifica che, come ribadito si pone
in un rapporto di ausiliarieta' nei confronti delle assemblee
legislative ed e' dunque teleologicamente collegata alla legge di
approvazione del rendiconto stesso.
La decisione di parifica costituisce, infatti, momento conclusivo
dell'attivita' di controllo svolta dalla Sezione regionale di
controllo e funge da presupposto necessario e ineludibile per
pervenire all'intangibilita' del rendiconto successivamente ed
autonomamente approvato dall'organo legislativo. Cio' e' in linea con
quanto affermato dalla Corte adita sin dalle prime pronunce (sentenze
n. 121 del 1966 e n. 142 del 1968), secondo cui la parifica,
inserendosi obbligatoriamente nel rapporto Governo - Parlamento, ed
in posizione di indipendenza rispetto alle assemblee legislative,
riveste un ruolo specifico conferendo certezza ai risultati del
rendiconto predisposto dall'amministrazione. Sicche', pur
ipotizzandosi al momento della proposizione del ricorso un interesse
ad agire del ricorrente, data l'idoneita' astratta della pronuncia
richiesta al conseguimento del risultato utile sperato (art. 100 del
codice di procedura civile), a seguito dell'approvazione del
rendiconto con legge viene meno in concreto l'utilita' di una
pronuncia del Collegio.
Ne' e' stata accolta, per una diversa interpretazione,
l'argomentazione, secondo cui l'approvazione del rendiconto in
assenza della propedeutica ed essenziale dichiarazione di regolarita'
da parte della competente sezione della Corte dei conti - intesa come
compiuta definizione dell'intero iter, compreso il gravame dinanzi
alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione
- appare in conflitto con i principi di equilibrio di bilancio e di
necessaria copertura finanziaria. Cio' in quanto la non utilita' di
una pronuncia nel merito del Collegio in conseguenza
dell'approvazione del rendiconto con legge regionale deriva proprio
dalla funzione di ausiliarieta' che il giudizio di parifica svolge
rispetto all'assemblea regionale, secondo quanto piu' volte affermato
dalla Corte costituzionale nei precedenti sopra richiamati.
Alla stessa stregua dei principi sopra enunciati non sono state
accolte, in quella sede, le argomentazioni della Procura generale,
secondo cui la richiesta formulata dalla Regione di cessazione della
materia del contendere non poteva trovare accoglimento e all'uopo e'
stato precisato che non si tratta, di dover dichiarare una cessazione
della materia del contendere in relazione alla composizione degli
interessi delle parti, ma si tratta di accertare il sopravvenuto
venir meno dell'interesse ad agire, come e' avvenuto, per effetto del
venir meno in concreto dell'utilita' di una pronuncia del medesimo
Collegio in conseguenza dell'approvazione del rendiconto con legge
(sentenza Corte dei conti se. riunite n. 44/20l7).
c) Sulla natura del giudizio di parificazione.
Ad ogni modo la difesa regionale non ignora come si sia
sviluppato recentemente un dibattito dottrinario intorno alla natura
giuridica anche della stessa delibera di parifica, pur manifestandosi
da piu' parti l'esigenza di salvaguardare l'autonomia delle regioni
e, in particolare, le prerogative delle assemblee elettive.
Alla luce di quanto esposto, in estrema sintesi, e' possibile
individuare due differenti impostazioni ricostruttive.
Una prima, corroborata dalla giurisprudenza costituzionale, tesa
a valorizzare l'attivita' tradizionalmente ausiliaria della Corte dei
conti in sede di giudizio di parifica, che riconduce la delibera
nell'alveo dell'art. 100 Cost. e ne fa derivare la natura strumentale
all'esercizio della funzione legislativa.
Una seconda impostazione, al contrario, valorizzando il ruolo
della Corte dei conti nel nuovo scenario costituzionale in cui
risalta il principio dell'equilibrio del bilancio, riconoscerebbe
alla decisione di parifica natura definitiva e vincolante.
Nella sostanza sembrerebbero subire una tensione quei
tradizionali caratteri della natura «ausiliaria» e «collaborativa»
delle funzioni di controllo della Corte dei conti nei confronti delle
autonomie territoriali, che costituiscono i presupposti
imprescindibili su cui la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto
di poter fondare su basi sicure la «compatibilita'» con il principio
autonomistico dei controlli esterni affidati alla magistratura
contabile, assicurandone una sorta di «pacifica convivenza».
Tale ultima ricostruzione, per vero, non e' condivisibile specie
in assenza di una espressa volonta' del legislatore in tal senso.
Infatti, seppure e' innegabile il rafforzamento dei controlli sui
bilanci regionali voluto dal citato decreto-legge n. 174 del 2012, va
comunque ricordato che, nell'introdurre il giudizio di parifica, il
comma 5 dell'art. 1 si limita, significativamente, a rinviare alle
norme del testo unico sulla Corte dei conti, in nulla innovando
rispetto al suo tradizionale ruolo ausiliario.
Inoltre, come visto, nel sanzionare con pronuncia di
illegittimita' costituzionale, tra gli altri, il comma 7 dell'art. 1
del decreto-legge 174 del 2012 codesta Corte ha avuto modo dichiarare
che i consigli regionali esercitano la propria potesta' legislativa
«in piena autonomia politica senza che organi a essi estranei possano
ne' vincolarla ne' incidere sull'efficacia degli atti che ne sono
espressione (salvo, beninteso, il sindacato di costituzionalita'
delle leggi regionali spettante alla Corte costituzionale)» (Corte
costituzionale sentenza n. 39 del 2014).
Le carenze della vigente disciplina positiva del procedimento di
parifica e le incertezze che ne discendono, soprattutto in termini di
applicazione uniforme di regole e garanzie che risultino adeguate
alla predeterminazione della posizione, dei poteri e delle
prerogative dei soggetti coinvolti, sono di innegabile evidenza e non
possono condurre all'adozione di una concezione del controllo estrema
- anche in relazione al procedimento di parifica dei rendiconti -
attesa l'esigenza di rispettare e garantire le prerogative delle
autonomie territoriali.
2. Lesione da parte di un organo dello Stato delle attribuzioni
costituzionali della Regione Siciliana per violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120, Cost.
La cooperazione leale e' il principio attraverso il quale si
persegue il riequilibrio tra le istituzioni in conflitto, realizzando
il massimo di inclusione possibile. Di fronte a un conflitto,
pertanto, l'obiettivo e' quello di individuare la soluzione che
realizza in concreto la conciliazione tra gli interessi di cui gli
organi costituzionali sono portatori, in modo da ricomporre la
divisione e realizzare il massimo di inclusione, di unita' e di
collaborazione possibile.
La funzione cooperativa emerge da una serie di previsioni
costituzionali, fra le quali spicca per importanza e per chiarezza
l'art. 120, comma II, che aggiunge il tassello del necessario
rispetto del principio di leale collaborazione nell'esercizio dei
poteri sostitutivi. Posizione, questa, abbracciata anche dalla Corte
adita, che, richiamando la propria giurisprudenza in materia
(sentenza n. 19 e n. 242 del 1997), ha confermato la portata generale
del principio di leale collaborazione, il quale, come nell'assetto
precedente, non potrebbe che operare su tutto l'arco delle relazioni
fra Stato e autonomie territoriali.
In tale piu' ampio, ma unitario contesto, si inserisce il
controllo affidato alle sezioni regionali della Corte dei conti,
funzione che deve atteggiarsi quale attivita' di referto agli organi
assembleari dello Stato, delle regioni e degli enti locali, con
carattere precipuamente collaborativo ed ausiliario, senza vincolare
l'autonomia degli enti. Compito della Corte dei conti e' quello,
quindi, di verificare, nel rispetto della natura collaborativa del
controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti
dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo
la rispettiva competenza, nonche' la sana gestione finanziaria degli
enti locali ed il funzionamento dei controlli interni.
La compatibilita' di un controllo esterno collaborativo con
l'autonomia degli enti soggetti alla verifica necessita di una Corte
dei conti che tenga primariamente ben distinte le funzioni di
controllo da quelle giurisdizionali, evitando che il controllo
esterno si trasformi da collaborativo a fase istruttoria anche
prodromica.
Si pone, pertanto, come determinante un intervento diretto a
definire i limiti dei controlli di natura repressiva, piuttosto che
collaborativi, che, al contrario dei primi, interferiscono con le
prerogative di autonomia.
Cio' soprattutto nella considerazione che se si dovesse ammettere
che le scelte di autocorrezione dell'ente, secondo le indicazione
fornite dalla sezione regionale di controllo, operate in sede di
approvazione della con legge del rendiconto, possano messe in
discussione in sede di giudizio contabile successivo al controllo
collaborativo, si perverrebbe a riconoscere, inevitabilmente, una
conseguenza «sanzionatoria» in sede giurisdizionale.
Questa visione risulta pero' in contrasto con l'autonomia
riconosciuta agli enti locali e alle regioni rafforzata dalla riforma
del titolo V della Costituzione, soprattutto se si considera che
l'eventuale interferenza proviene da un organo esterno.
Si assisterebbe, quindi, ad un forte ridimensionamento del
controllo collaborativo, che si dovrebbe estrinsecare nel sollecitare
ed attivare rimedi e misure adeguate che spettano, pero', in via
esclusiva all'ente autonomo.
Cio' nel rispetto del principio autonomistico della costituzione,
in base al quale il potere di decidere sulla spesa pubblica spetta
alle assemblee legislative (elette dal popolo) non essendoci altro
soggetto che possa assumere determinazioni in tale ambito. Tutti gli
altri soggetti devono orientare al meglio le scelte verso decisioni
efficienti, compatibili con i principi costituzionali, al fine di non
creare disequilibrio nella gestione della cosa pubblica.
Per tutto quanto esposto e per quanto si fa riserva di
ulteriormente produrre e dedurre, la Regione Siciliana, ut supra
rappresentata, difesa e domiciliata, rassegna le seguenti
conclusioni.